Sonntag, 27. Mai 2018
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Ambitioniertes Arbeitsprogramm der Kommission für 2018: Kann das Arbeitsprogramm die ambitionierten Zielsetzungen der Kommission für ein „enger vereintes, stärkeres und demokratischeres Europa“ erfüllen?

Ende Oktober 2017 stellte die Kommission ihr Arbeitsprogramm für das Jahr 2018 vor, aus dem sowohl die anderen Organe der EU, als auch die Bürger und Bürgerinnen entnehmen können, welche neuen Initiativen die Europäische Kommission zur Beschlussfassung vorlegen, welche nicht verabschiedeten Vorschläge sie zurückziehen und welche bestehenden sekundärrechtlichen Vorschriften in der EU sie überprüfen wird. Nachstehend soll in aller Kürze aufgezeigt werden, inwieweit dieses Arbeitsprogramm geeignet ist, den ambitionierten Vorgaben gerecht zu werden, die sich in den zehn politischen Prioritäten finden, die Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker in seiner Rede zur Lage der Union 2017 angekündigt hat.

Im Anschluss an die Ankündigungen von Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker in seiner Rede zur Lage der Union am 13. September 2017 [1] legte die Europäische Kommission am 24. Oktober 2017 ihr Arbeitsprogramm für das Jahr 2018: „Agenda für ein enger vereintes, stärkeres und demokratischeres Europa“[2] vor, mit dem sie die zehn politischen Prioritäten befördern will, die Präsident Juncker bis zum Ende seiner Amtszeit zu verwirklichen gedenkt. Bei der Aufstellung dieses Arbeitsprogramms hat sich die Kommission auf der Grundlage der „Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung“ [3] und der „Rahmenvereinbarung über die Beziehungen zwischen dem Europäischen Parlament und der Kommission“ [4] mit dem Europäischen Parlament und dem Rat beraten und sich auf die Absichtserklärung zur „Lage der Union 2017“ gestützt, die Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker und der Erste Vizepräsident der Kommission, Frans Timmermans am 13. September 2017 im Anschluss an die vorerwähnte Rede von Präsident Juncker an den Präsidenten des Europäischen Parlaments, Antonio Tajani, und den estnischen Ministerpräsidenten Jüri Ratas, übermittelt haben [5].

Das Arbeitsprogramm der Kommission 2018

Das Arbeitsprogramm der Kommission 2018 vom Oktober 2017 für die nächsten 14 Monate bis Ende 2018 enthält zwei Schwerpunkte: Erstens sieht es eine begrenzte Anzahl gezielter legislativer Maßnahmen vor, deren Vorschläge die Kommission spätestens bis Ende Mai 2018 vorlegen wird, damit die beiden „Ko-Gesetzgeber“ Europäisches Parlament und Rat genügend Zeit haben, um den Rechtsetzungsprozess abzuschließen, bevor es vom 23. bis 26. Mai 2019 [6] zu den nächsten Europawahlen kommt. Zweitens werden im Arbeitsprogramm auch eine Reihe von Rechtsetzungsinitiativen vorgestellt, die sich der Frage widmen, wie die neue Union der 27 ihre Zukunft bis 2025 gestalten soll. Diese Initiativen tragen der Debatte Rechnung, die durch das „Weißbuch der Kommission über die Zukunft Europas“ [7] und die Rede von Kommissionspräsident Juncker zur Lage der Union 2017 in Gang gebracht wurde. Dabei handelt es sich zum einen um 26 neue Initiativen, von denen 10 den Zeithorizont bis 2015 betreffen (aufgelistet in Anhang I des Arbeitsprogramms). Zum anderen sind in Anhang III 66 anhängige Vorschläge aufgelistet, die sich bereits im Gesetzgebungsverfahren befinden und rasch verabschiedet werden können. Sie können daher alle verwirklich werden, indem auf bisher nicht genützte Möglichkeiten des Vertrags von Lissabon zurückgegriffen wird, sodass es zu keinen Vertragsänderungen kommen muss.

Das Arbeitsprogramm enthält aber auch 12 Vorschläge, die auf die Überprüfung geltenden Sekundärrechts im Rahmen des Programms zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) [8] zurückzuführen sind (Anhang II). Des Weiteren enthält das Arbeitsprogramm 15 anhängige Rechtsetzungsvorschläge, die bis April 2018 zurückgezogen werden sollten, da diesbezüglich keine Einigung im Europäischen Parlament und Rat absehbar ist, sie ihren Zweck nicht mehr erfüllen oder technisch überholt sind (Anhang IV). Zudem sieht das Arbeitsprogramm die Aufhebung von 3 Rechtsakten vor, die nicht mehr aktuell sind (Anhang V) [9].

Als Besonderheit wird im Arbeitsprogramm 2018 der Kommission erstmals auch ein größerer Zeithorizont in den Blick genommen, da die Kommission, wie vorstehend bereits erwähnt, neben den 16 neuen, für das Jahr 2018 geplanten Initiativen, auch die Vorlage von 10 Vorschlägen für die Zeit bis 2025 ankündigt. Inhaltlich sind die 16, für 2018 geplanten, Initiativen den 10 politischen Prioritäten der Juncker-Kommission [10] zugeordnet.

Die Umsetzung der zehn Prioritäten der Juncker-Kommission

Bereits bei ihrem Amtsantritt hat die Juncker-Kommission 10 politische Prioritäten vorgestellt [11], die bis zum Ende ihrer Amtszeit verwirklicht werden sollen. Dabei handelt es sich um grundlegende Fragen, bei denen gem. dem Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 Abs. 3 EUV) wirksame Maßnahmen auf europäischer Ebene in folgenden Schlüsselbereichen gesetzt werden müssen [12]:

1) Neue Impulse für Arbeitsplätze, Wachstum und Investitionen: Diesbezüglich verweist die Kommission auf die „Investitionsoffensive für Europa“[13] sowie, darauf aufbauend, auf den Vorschlag für den „EFSI 2.0“[14] und den „Omnibus-Vorschlag“[15], aufgrund derer es leichter sein wird, die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds mit dem „Europäischen Fonds für strategische Investitionen“ zu kombinieren. Des Weiteren hat die Kommission eine erneuerte Strategie für die Industriepolitik der EU [16] vorgelegt, ebenso wie auch eine Strategie für die Kreislaufwirtschaft [17], gemäß derer ua bis 2030 alle Kunststoffverpackungen rezyklierbar sein müssen. Auch soll mit der Bewertung der „Bioökonomie-Strategie“ von 2012 [18] fortgefahren und geprüft werden, inwieweit ihr sachlicher Anwendungsbereich ausgeweitet werden soll. Weitere Schwerpunkte sind die Wasserwiederverwendung und die Trinkwasserbeschaffung.

2) Ein vernetzter digitaler Binnenmarkt: 360 Mio. Europäer nutzen das Internet täglich für ihre Arbeit oder ihr Studium, zum Einkaufen oder für ihre persönlichen Kontakte, sodass es mehr als einsichtig ist, dass die Union einen echten digitalen Binnenmarkt benötigt. Zu diesem Zweck hat die Kommission seit Mai 2015 bereits 24 Legislativvorschläge vorgelegt, von denen aber nur 6 definitiv verabschiedet wurden. Zugleich muss die Union versuchen, die Unionsbürger durch die Einrichtung eines Netzwerkes von Kompetenzzentren für Cybersicherheit vor den immer mehr zunehmenden Cyberbedrohungen zu schützen [19]. Bis 2020 soll auch das ultraschnelle Fest- und Mobilfunknetz (5G) verwirklicht sein.

3) Eine robuste Energieunion mit einer zukunftsorientierten Klimaschutzpolitik: Im Dezember 2016 legte die Kommission den Pakt „Saubere Energie für alle Europäer“[20] vor, ebenso wie eine Reihe von Vorschlägen für eine Aktualisierung ihrer Klimaschutzpolitik. Auch wird die Kommission trachten, die Energieversorgungssicherheit zu verbessern, ua durch den Betrieb der geplanten Gaspipeline „Nord Stream 2“, dessen Einzelheiten noch mit der Russländischen Föderation auszuhandeln sind. Im Straßenverkehrsbereich wird die Kommission ihre Anstrengungen auf die Ausarbeitung neuer CO2-Normen für Personenkraftwagen sowie leichte und schwere Nutzfahrzeuge konzentrieren. Auch soll die Forschung in den Bereichen Batterie-Ladekapazität von Traktionsbatterien und in der Infrastruktur von alternativen Kraftstoffen intensiviert werden.

4) Ein vertiefter und fairerer Binnenmarkt mit gestärkter industrieller Basis: Der Binnenmarkt, als Kernstück der europäischen Integration, muss weiter überarbeitet werden, vor allem in den Bereichen Gesellschaftsrecht, Steuerrecht, Lebensmittelsicherheit uam. Zum Schutz der Staatshaushalte vor schädigenden Steuerpraktiken sollen neue Vorschriften für die Besteuerung von Gewinnen, die multinationale Unternehmen in der digitalen Wirtschaft erzielen, erarbeitet werden. Des Weiteren müssen die bereits im Juni 2017 angekündigten Maßnahmen zur Vollendung der Kapitalmarktunion [21], ebenso wie die Vorschläge für Crowdfunding und „Peer-to-Peer“-Finanzierungen umgesetzt werden. Im Bereich des Arbeitsmarktes wird die Kommission die Einrichtung einer europäischen Arbeitsmarktbehörde sowie einer europäischen Mehrzweck-Sozialversicherungsnummer vorschlagen, ebenso wie auch eine Modernisierung und Abgleichung der Sozialversicherungssysteme.

5) Eine vertiefte und fairere Wirtschaft- und Währungsunion (WWU): Währungsrechtlich wird die Kommission in diesem Zusammenhang einen weitgehend neutralen finanzpolitischen Kurs für den Euroraum empfehlen, ebenso wie die Schaffung einer eigenen EU-Haushaltslinie für diesen. Des Weiteren ist an eine Einbindung des „Europäischen Stabilitätsmechanismus“ (ESM) [22] in den Rechtsrahmen der EU auf der Basis der Lückenschließungsklausel des Art. 352 AEUV und die Errichtung eines eigenen „Europäischen Währungsfonds“ gedacht. Auch plant die Kommission die Substanz des Vertrages über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (sog. „Fiskalpakt“[23]) in das Unionsrecht auf der Grundlage von Art. 126 Abs. 14 AEUV überzuführen [24]. Außerdem soll das neue sozialpolitische Scoreboard in das „Europäische Semester“ [25] einbezogen werden. Zusammen mit der Kapitalmarktunion soll eine vollendete Bankenunion [26] zu einem stabilen und integrierten Finanzsystem innerhalb der Union beitragen.

6) Eine ausgewogene und fortschrittliche Handelspolitik – Meistern der Globalisierung: Als weltweit größter Handelsraum ist die EU auf einen offenen und fairen Handel mit ihren Handelspartnern auf der ganzen Welt angewiesen. Die Kommission weist in diesem Zusammenhang aber expressis verbis darauf hin, dass „wir allerdings keine naiven Freihändler sind [27]“ und dementsprechend weiterhin für die Einhaltung der hohen europäischen Standards und die Gewährleistung weltweit einheitlicher Wettbewerbsbedingungen für europäische Unternehmen und Arbeitnehmer eintreten. Diesbezüglich hat die Kommission ihrem Arbeitsprogramm 2018 bereits eine Reihe vorrangig umzusetzender Vorschläge für die Modernisierung der handelspolitischen Schutzinstrumente und für die Prüfung ausländischer Direktinvestitionen in der EU vorgelegt (Anhang 3). Getreu ihrer Strategie „Handel für alle“ will die Kommission den Abschluss weiterer Handelsabkommen mit Japan, Singapur und Vietnam vorantreiben und die Verhandlungen mit Australien und Neuseeland, mit Mexiko und dem MERCOSUR fortsetzen, sobald der Rat die entsprechenden Mandate dazu erteilt hat.

7) Ein auf gegenseitigem Vertrauen basierender Raum des Rechts und der Grundrechte: Zur Stärkung des Vertrauens vor allem der Konsumenten arbeitet die Kommission an einer Neugestaltung des Verbraucherschutzes sowie auch der besseren Durchsetzung der Verbraucherrechte. Vertrauensbildend sind aber auch die Maßnahmen im Bereich des Katastrophenschutzverfahrens der Union [28], sowie diejenigen zur Vollendung der Sicherheitsunion, vor allem zur Bekämpfung des Terrorismus [29]. In diesem Zusammenhang verdient auch die Bekämpfung der Radikalisierung und die effektive Durchführung des Aktionsplans für den Schutz des öffentlichen Raums [30] besondere Erwähnung. Zur Regelung der Vorratsdatenspeicherung kündigt die Kommission die Fertigstellung ihrer allgemeinen Leitlinien an, ebenso wie auch spezielle im Rahmen der Wirtschaftspartnerschaft zwischen der EU und Japan. Um so rasch als möglich „Zurück zu Schengen“ zu gelangen, hat die Kommission bereits einen Vorschlag für die Überarbeitung des Schengener Grenzkodex vorgelegt [31], der nunmehr zügig durch das Europäische Parlament und den Rat umzusetzen ist.

8) Hin zu einer neuen Migrationspolitik: Auch hinsichtlich der Europäischen Migrationsagenda vom 13. Mai 2015 [32] und eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) [33] hat die Kommission bereits entsprechende Vorschläge vorgelegt, die noch umgesetzt werden müssen, vor allem hinsichtlich der Reform des damit eng verbundenen „Dublin-Systems“ [34]. Die Kommission erklärt in diesem Zusammenhang ihre feste Absicht, das Europäische Parlament und den Rat bei deren Bemühungen zur Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems bis Juni 2018 nach Kräften zu unterstützen. Besondere Aufmerksamkeit verdient auch die Ausarbeitung von Migrations-Partnerschaften mit Drittländern sowie der Abschluss von Rückführungsabkommen, um die sich rechtswidrig in den Mitgliedstaaten der EU aufhaltenden Drittstaatsangehörigen ordnungsgemäß repatriieren zu können. Auf der anderen Seite muss eine funktionierende legale Zuwanderung geschaffen werden, um eine Alternative zum Ausbeutungssystem durch Schlepperorganisationen und zu den lebensgefährlichen Fluchtrouten zu bieten. Die Kommission wird darüber hinaus im laufenden Jahr Vorschläge für die Reform des Visakodex und die Aktualisierung des Visa-Informationssystems vorlegen und in diesem Zusammenhang ihre bisherigen einschlägigen Vorschläge [35] zurückziehen. Besondere Aufmerksamkeit soll der Ausarbeitung eines Vorschlags zur Einführung einer „Blue Card“ zur Ausübung einer hochqualifizierten Beschäftigung von Drittstaatern in Österreich [36] gewidmet werden.

9) Mehr Gewicht auf der internationalen Bühne: Zunächst verlangt diese Priorität die Verstärkung der eigenen Sicherheit und Verteidigungsbereitschaft, um damit seitens der wichtigsten Weltmächte auch in diesem Bereich als gleichwertiger Partner anerkannt zu werden. Mit der „verstärkten Zusammenarbeit“ im Bereich der „Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit“ (Permanent Structured Cooperation, PESCO) [37] im Sicherheits- und Verteidigungsbereich wurde diesbezüglich von 23 EU-Mitgliedstaaten bereits ein erster Schritt getan, dem weitere in Bezug auf die Förderung der europäischen Rüstungs- und Verteidigungsindustrie [38], der Einrichtung und Dotierung des Europäischen Verteidigungsfonds uam folgen sollen. Im Bereich der politischen und wirtschaftlichen Zusammenarbeit mit wichtigen Staatengruppen verdient die neue Partnerschaft der EU mit den 79 Ländern im afrikanischen, karibischen und pazifischen Raum (AKP-Staaten) ab dem Jahr 2020 [39] besondere Erwähnung, geht sie doch über den bisherigen entwicklungspolitischen und partnerschaftlichen Ansatz der Lomé-Abkommen (I-IV) (1975 ff.) und der Cotonou-Abkommen (I-III) (2000 ff.) weit hinaus.

10) Eine Union des demokratischen Wandels: Die bessere Einbindung der Unionsbürger in die Willensbildung der Organe der EU ist, als Ausdruck des demokratischen Wandels der Union, ein wichtiges Anliegen der Kommission. Dementsprechend hat sie im Rahmen der Agenda der EU – „Bessere Ergebnisse durch bessere Rechtsetzung“ [40] vom 19. Mai 2015 bisher insgesamt 312 Bürgerdialoge abgehalten [41] sowie eine Überarbeitung der Europäischen Bürgerinitiative [42] angeregt. Auch soll das Programm „Europa für Bürgerinnen und Bürger“ 2014-2020 weiter intensiviert werde [43]. Auf derselben Linie liegt auch die Einrichtung eines „Europäischen Solidaritätskorps“ [44], das Tausenden junger Menschen die Möglichkeit eröffnet, sich gesellschaftspolitisch sinnvoll einzubringen und weiterzubilden. Ebenso einschlägig sind die Vorschläge der Kommission zur Änderung der Verordnung über das Statut und die Finanzierung europäischer politischer Parteien und politischer Stiftungen [45] uam. Unter dem Gesichtspunkt der „demokratischen Legitimität“ wiederum fordert die Kommission das Europäische Parlament und den Rat auf, die bereits im September 2016 vorgelegte Interinstitutionelle Vereinbarung über ein verbindliches Transparenzregister anzunehmen. Diesbezüglich ist die Kommission mit gutem Beispiel vorangegangen, da die Kommissare und deren Kabinettsmitglieder sowie die Generaldirektoren nur mit Lobbyisten zusammentreffen dürfen, die im Transparenzregister verzeichnet sind [46]. 

Die EU im Jahre 2025: Eine enger vereinte, stärkere und demokratischere Union

Das Arbeitsprogramm der Europäischen Kommission für 2018 vom Oktober 2017 enthält aber nicht nur Vorschläge dafür, was in der EU den nächsten vierzehn Monaten umgesetzt werden soll, sondern enthält auch eine Reihe von Initiativen für die Zeit bis 2025 und darüber hinaus. Bereits mit dem Ausscheiden des Vereinigten Königreichs aus der EU im Gefolge des „Brexit“ zum 30. März 2019 [47] werden sich eine Fülle von Problemen (auch) für die Union ergeben, die heute noch nicht genau feststehen, da sie noch weiteren Differenzierungen im Rahmen der zweiten Phase der „Brexit“-Verhandlungen [48] unterliegen. Kurze Zeit später, nämlich im Mai 2019, wird es zu den Wahlen zum neuen Europäischen Parlament kommen, die die politische Landschaft in der 27-EU unter Umständen entsprechend umgestalten könnten. Damit dies in der von der Europäischen Kommission gewünschten Weise geschieht, dass nämlich die euroskeptischen Fraktionen im Europäischen Parlament eher ab- als zunehmen, hat sich die Kommission in ihrem „Fahrplan für Sibiu“, den die Staats- und Regierungschefs am 19. Oktober 2017 beschlossen haben – die Sondertagung des Europäischen Rates in Sibiu (Hermannstadt)/Rumänien findet am 9. Mai 2019 statt – für eine „enger vereinte, stärkere und demokratischere Union“ ausgesprochen.

Dabei soll auf den Ergebnissen der Debatte aufgebaut werden, die durch das „Weißbuch über die Zukunft Europas“[49] sowie die darauf folgenden Reflexionspapiere über die Optionen in den einzelnen Schlüsselbereichen – Soziale Dimension Europas [50], Meistern der Globalisierung [51], Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion [52], Zukunft der Europäischen Verteidigung [53] und Zukunft der EU-Finanzen [54] – angestoßen wurde [55].

a) Eine enger vereinte Union: In diesem Zusammenhang bemüht sich die Kommission festzustellen, dass sie alle erforderlichen Schritte unternehmen wird, um den Schengen-Raum auf Bulgarien, Rumänien und Kroatien auszuweiten. Auch der Euro ist dazu bestimmt, die einheitliche Währung der EU als Ganzes zu sein (Art. 119 Abs. 2 iVm Art. 139 Abs. 1 AEUV) wenngleich die Mitgliedstaaten dafür, zumindest tendenziell, die Konvergenzkriterien des Art. 140 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV iVm dem Protokoll (Nr. 13) über die Konvergenzkriterien [56] erfüllen müssen [57]. Diesbezüglich wird die Europäische Kommission ein neues „Euro-Beitrittsinstrument“ vorschlagen, das den beitrittswilligen Mitgliedstaaten, die noch nicht vom Rat in den Euro-Raum kooptiert wurden – sowohl technische als auch finanzielle Unterstützung anbieten wird. Um denjenigen Westbalkan-Staaten, die bisher der EU noch nicht beigetreten sind, eine glaubwürdige EU-Alternative zu geben, wird die Kommission auch eine Strategie für den Beitritt von Serbien und Montenegro – den beiden fortgeschrittensten Beitrittskandidaten – vorlegen.    

b) Eine stärkere Union: Um die EU mit den notwendigen finanziellen Mitteln zur Verwirklichung von deren ehrgeizigen Ausbauplänen auszustatten, wird die Kommission trachten, im mehrjährigen Finanzrahmen nach 2020 dafür eine entsprechende finanzielle Bedeckung vorzusehen. Dazu kommen aber noch die durch den „Brexit“ verursachten Mehrkosten [58], sowie diejenigen Ausgaben für die Errichtung einer vollwertigen Sicherheits- und Verteidigungsunion. Auch der finanzielle Aufwand für die zu erwartenden Flüchtlings- und Migrationskosten muss dabei einkalkuliert werden. Diesbezüglich plant die Kommission, im Mai 2018 einen umfassenden Vorschlag für den nächsten mehrjährigen Haushalt vorzulegen. Um ihre ambitionierten Vorhaben auch tatsächlich umsetzen zu können, überlegt die Kommission des Weiteren, die in Art. 48 Abs. 7 EUV vorgesehene Möglichkeit zu aktivieren, dass der Rat in bestimmten Bereichen mit qualifizierter Mehrheit anstatt mit Einstimmigkeit entscheiden kann. Da eine stärkere Union auch ihre Bürger besser schützen muss, wird die Kommission folgerichtig vorschlagen, dass die Agenden der neu eingerichteten „Europäischen Staatsanwaltschaft“, die bisher ja nur für die Verfolgung von schweren Betrügereien zulasten des EU-Haushalts eingerichtet wurde, auch auf die Terroristenbekämpfung ausgeweitet werden [59].    

c) Eine demokratischere Union: In ihrem Arbeitsprogramm für 2018 stellt die Europäische Kommission expressis verbis fest: „Wir müssen einen demokratischen Quantensprung machen, um den Anliegen und Erwartungen unserer Bürgerinnen und Bürger gerecht zu werden“ [60]. Dementsprechend greift die Kommission für die Wahlen zum Europäischen Parlament im Juni 2018 wieder die Idee der „Spitzenkandidaten“ auf, die bereits bei der Wahl Jean-Claude Junckers im Oktober 2014 eingesetzt wurde [61]. Auf mittlere Sicht muss die Kommission aber auch ihre Überlegungen über transnationale Listen bei den Wahlen zum Europäischen Parlament fortsetzen und vor allem die Idee eines einzigen Präsidenten für den Europäischen Rat und die Europäische Kommission weiter ausloten, „die die doppelte Legitimität unserer Union widerspiegeln würde“ [62]. Ebenso sollte die Möglichkeit der Einsetzung eines ständigen europäischen Ministers für Wirtschaft und Finanzen angedacht werden, da damit sinnvollerweise ein und dieselbe Person für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik und der wichtigsten haushaltspolitischen Instrumente auf der Ebene der EU sowie des Euro-Raumes zuständig wäre.

Verbesserung des Sekundärrechts und seiner Um- und Durchsetzung

Für sämtliche Arbeiten der Kommission gilt der Grundsatz der „besseren Rechtsetzung“, wozu diese bereits eine Reihe von Instrumenten ausgebildet hat [63]. Im Mittelpunkt steht dabei die Umsetzung der „Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung“[64], die die Kommission im Mai 2016 mit dem Europäischen Parlament und dem Rat abgeschlossen hat. Die „bessere Rechtsetzung“ soll nach den Überlegungen der Kommission dabei anhand der drei tragenden Säulen Folgenabschätzung, vorherige Evaluierung und Einbeziehung der Interessenträger ausgerichtet werden [65]. In Situationen, die eine unmittelbare politische Reaktion der Kommission erfordern, ist eine Folgenabschätzung aber nicht möglich, wie zB bei den wichtigen Themen Migration und Sicherheit. Überdies stellte die Kommission am 21. Dezember 2016 ein strategisches Konzept für die Durchsetzung des Unionsrechts vor [66]. Anfang Juli 2016 richtete die Kommission eine Website ein, die als zentrale Anlaufstelle für die Unionsbürger fungiert, die sich über die Politikgestaltung informieren und am Politikgestaltungsprozess aktiv teilnehmen wollen. Ende 2017 erweiterte sie diese unter dem Rubrum „Beitrag zur Rechtssetzung“, womit den Interessenträgern eine uneingeschränkte Teilnahme an der Arbeit der Kommission in allen Phasen des Politikzyklus ermöglichen wird [67]. Auch wird die Kommission die Teilhabe der Interessenträger über die sozialen Medien (#EUHaveYourSay) weiter fördern. Allein die bisherige Förderung hat dazu beigetragen, dass die Besucherzahlen der Website „Beitrag zur Rechtsetzung“ stetig gestiegen sind, wobei allein im August 2017 mehr als 47.000 Besucher registriert wurde [68].

Die besten Sekundärrechtsakte werden aber wirkungslos bleiben, wenn die Mitgliedstaaten sie nicht ordnungsgemäß in ihre nationalen Rechtsordnungen übernehmen und entsprechend umsetzen. So könnte zB die EU-Wirtschaft durch die vollständige Umsetzung der EU-Umweltvorschriften jährlich Gesundheitskosten und direkte Umweltkosten in Höhe von 50 Mrd. Euro einsparen [69]. Diesbezüglich kommt der Kommission als „Hüterin der Verträge“ gem. Art. 17 Abs. 1 EUV eine besondere Rolle zu, die diese durch ein 2016 vorgelegtes strategisch ausgerichtetes Konzept für die Verfolgung von Vertragsverletzungen [70] weiter verbessern will. Dank dieses Konzepts kann die Kommission den Schwerpunkt ihrer Rechtmäßigkeitsaufsicht sinnvoller Weise auf „systemische“ Probleme legen. Trotzdem wird die Kommission auch weiterhin mit den Mitgliedstaaten partnerschaftlich zusammenarbeiten und diese unterstützen, damit sie die Sekundärrechtsnormen der EU wirksam und einheitlich anwenden.

Daneben wird die Kommission darauf achten, dass die unionsrechtlich vorgesehenen (nationalen) Behörden und Aufsichtsstellen – wie zB die nationalen Wettbewerbsbehörden, die nationalen Regulierungsbehörden für elektronische Kommunikationsdienste sowie für den Energie- und Eisenbahnsektor, die nationalen Finanzaufsichtsbehörden, die nationalen Datenschutzbehörden uam – weiterhin effektiv und unabhängig arbeiten.

Auch wird die Kommission mit einer Reihe von Netzen zusammenarbeiten, wie zB den Europäischen Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation, dem Europäischen Wettbewerbsnetz, dem Netz der Europäischen Union für die Anwendung und Durchsetzung des gemeinschaftlichen Umweltrechts, dem EU-Rechtsrahmen für den Datenschutz sowie mit dem Europäischen Datenschutzausschuss, der seine Tätigkeit am 25. Mai 2018 aufnehmen wird [71].

Schlussfolgerungen

Lässt man die ambitionierte Agenda zur vollständigen Umsetzung der zehn Prioritäten und der sie flankierenden Strategien der Juncker-Kommission Revue passieren, so gewinnt man ohne Zweifel den Eindruck, dass es sich dabei um eine bemühte Kompilation einer Reihe von einschlägigen Verbesserungsvorschlägen durch die Kommission handelt, und zwar nicht nur für das laufende Jahr 2018, sondern auch für die Periode bis 2025. Das Problem der zukünftigen Entwicklung der EU liegt aber im Grunde ganz wo anders, nämlich darin, ob es den Mitgliedstaaten in der nächsten Zeit gelingt, wieder zu einer loyalen und kohärenten Integrationspolitik im Schoß der EU zurückzufinden, obwohl sich zwischenzeitlich eine Reihe von substantiellen Krisenlagen ereignet haben [72]: Der „Brexit“, die Migrationskrise, die Verweigerung der loyalen Mitwirkung an der Umverteilung von Flüchtlingen, die „illiberale“ Haltung einiger Visegrád-Länder, die Katalonien-Krise uam, stellen komplexe Krisenlagen dar, deren Behebung nur zum Teil in den Kompetenzbereich der Union fällt, da diese ja gem. Art. 4 Abs. 2 EUV die nationale Identität und die grundlegenden verfassungsrechtlichen Funktionen der einzelnen Mitgliedstaaten zu beachten hat und damit in diese, den Mitgliedstaaten vorbehaltenen Bereiche, nicht einwirken darf.

Am Beispiel der vermeintlichen „Unschlüssigkeit“ der Kommission in der Katalonien-Krise lässt sich dieses Dilemma sehr schön veranschaulichen. Nach längerem Zögern, trotz der Aufforderung einer Reihe von betroffenen Institutionen, in dieser politisch so heiklen Frage, doch eine entsprechende Vermittlerrolle einzunehmen, bezog die Europäische Kommission den Standpunkt, dass sie in dieser Frage – eben gerade wegen Art. 4 Abs. 2 EUV – eine strikte Neutralität einzunehmen habe, die ihr nicht einmal die Übernahme der Position eines „amiable compositeur“ erlaube. Diese, von der Kommission nach langem Zögern und mehr als „zurückhaltend“ vorgetragene Rechtsmeinung ist an sich richtig, da der Kommission für eine formelle Intervention in dieser verfassungsrechtlich relevanten Angelegenheit einfach die Zuständigkeit gefehlt hat. Im Gegensatz zum Völkerrecht, wo die Zulässigkeit des Anbietens „Guter Dienste“ sowie einer Vermittlertätigkeit von der Zustimmung beider Streitparteien abhängig ist – ein Erfordernis, von dem an sich nur neutrale Staaten ausgenommen sind – herrschen diesbezüglich im internen Organisationsrecht der Union aber weniger strenge Voraussetzungen. Gerade darauf wollte der Chef der katalanischen Separatisten, Carles Puigdemont, offensichtlich anspielen, als er sich nach seiner Flucht aus Spanien bewusst nach Brüssel retirierte, um die Kommission diesbezüglich unter „Zugzwang“ zu bringen. Kommissionspräsident Juncker wollte in dieser so vitalen verfassungsrechtlichen Krise in einem Mitgliedstaat aber keinesfalls vermittelnd tätig werden, um nicht in die inneren Angelegenheiten eines Mitgliedstaates intervenieren zu müssen – eine Vorgangsweise, die aus seiner Sicht auch unabsehbare Präjudizfolgen für ähnliche Selbstbestimmungsfragen haben würde.

Überraschenderweise war die Kommission in einem anderen gleichgelagerten Fall aber bereit, ihre guten Dienste anzubieten. Es handelt sich dabei um den Streitfall zwischen Kroatien und Slowenien über die Delimitierung der Seegrenzen in der Bucht von Piran, hinsichtlich dessen die EU 2009 die beiden Staaten drängte, ihren Streit vor den Ständigen Schiedshof in Den Haag zu bringen [73]. Damit wurde für Kroatien der Beitritt zur EU frei, der dann 2013 erfolgte. Nachdem das Schiedsgericht im Juni 2017 drei Viertel der Bucht Slowenien zugesprochen und darüber hinaus auch befunden hatte, dass Kroatien seinem nördlichen Nachbarn einen Korridor zur Hohen See überlassen muss, damit Schiffe slowenische Häfen anlaufen können, ohne kroatisches oder italienisches Hoheitsgebiet durchqueren zu müssen, verweigerte Kroatien die Befolgung desselben. Der Grund dafür war, dass im Juli 2015 die kroatische Tageszeitung Večernji list geheime Kontakte zwischen dem slowenischen Schiedsrichter Jernej Sekolec und der slowenischen Beamtin im Außenministerium, Simona Drenik, offenlegte, in denen nach Meinung der kroatischen Regierung unerlaubt Informationen weitergegeben wurden. Nach dem Rücktritt von Sekolec, aber auch des Rückzugs des kroatischen Schiedsrichters, erließ das nunmehrige Fünfer-Schiedsgericht [74] – ohne Beteiligung eines Richters der beiden Streitparteien – am 29. Juni 2017 den vorerwähnten Schiedsspruch [75], der in der Folge am 29. Dezember 2017 in Kraft trat.

Bei seinem Besuch in Brüssel am 8. Jänner 2018 wendete sich der slowenische Staatspräsident Borut Pahor an die EU-Kommission mit der Bitte um Vermittlung in dieser Angelegenheit. Kommissionspräsident Juncker erklärte in diesem Zusammenhang, dass er in diesem Konflikt zwischen den beiden EU-Mitgliedstaaten auf der Grundlage des von Kroatien nicht anerkannten Schiedsspruchs vermitteln werde. Gleichzeitig kündigte er aber an, dass die EU zukünftig keine Länder mit ungelösten Grenzproblemen mehr aufnehmen werde [76]. Akzeptiert Kroatien den Schiedsspruch auch nach dem „guten Zureden“ Junckers nicht, würde Slowenien ohne Zweifel den Beitritt Kroatiens zum visafreien „Schengen-Raum“ behindern.

Die Kommission sieht sich in diesem Fall, nach einer Ansicht, offensichtlich deswegen aufgefordert, zu vermitteln, da der Konflikt ja keine rein bilaterale Angelegenheit zwischen Slowenien und Kroatien, sondern eine Folge der kroatischen EU-Beitrittsverhandlungen gewesen sei [77]. Eine andere Begründung steuerte der slowenische Premierminister Miro Cerar bei, indem er ausführte: „As the deal to resolve the dispute via a tribunal was brokered by the Commission, the EU has its part in this agreement“ [78].

Wie die beiden kontroversiellen Vorgangsweisen der Kommission in der Katalonien-Krise und im seerechtlichen Streitfall zwischen Slowenien und Kroatien signifikant aufzeigen, legte die Kommission hinsichtlich ihrer Bereitschaft, zu vermitteln, ein durchaus nicht konsistentes Verhalten an den Tag, ohne ihre unterschiedliche Vorgangsweise aber entsprechend zu erklären. Bei der Anzahl der anstehenden bzw. der noch zu erwartenden bilateralen Konflikte zwischen einzelnen Mitgliedstaaten der Union wäre es aber angezeigt, wenn sich die Kommission zu einer entsprechenden Vorgangsweise „ex ante“ deklarieren und ihre „guten Dienste“ anbieten würde – selbstredend unter Berücksichtigung der jeweils unterschiedlichen Fallgestaltungen der einzelnen Konflikte.  


[1] SPEECH/17/3165.

[2] COM(2017) 650 final, samt fünf tabellarischen Anhängen.

[3] Vom 13. April 2016; ABl. 2016, L 123, S. 1 ff.

[4]Vom 5. Juli 2000; ABl. 2001, C 121, S. 122 ff.

[5] https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/letter-of-intent-2017_de.pdf

[6] In Österreich finden die Wahlen zum Europäischen Parlament am 26. Mai 2019 statt, bei denen insgesamt 751 Abgeordnete gewählt werden, von denen Österreich 19 Parlamentarier stellt. 

[7] Kommission (Hrsg.), Weissbuch zur Zukunft Europas. Die EU der 27 im Jahr 2025 – Überlegungen und Szenarien, vom 1. März 2017 (COM(2017) 2025 final).

[8] Vom 1. August 2013 (SWD(2013) 401 final); seit 2015 hat die Kommission im Rahmen ihres REFIT-Programms 137 Initiativen zur Vereinfachung von Sekundärrechtsakten vorgeschlagen, wobei die 2015 eingerichtete REFIT-Plattform eine wichtige Rolle gespielt hat. Über diese wurden seit Anfang 2016 58 Stellungnahmen verabschiedet.

[9] Europäische Kommission/Pressemitteilung IP/17/4002.

[10] https://ec.europa.eu/commission/index_de

[11] Siehe Fn. 1.

[12] COM(2017) 650 final (Fn. 2), S. 3 ff.

[13] COM(2016) 581 final.

[14] COM(2016) 597 final.

[15] COM(2016) 605 final.

[16] COM(2017) 479 final.

[17] COM(2017) 33 final.

[18] COM(2012) 60 final.

[19] Vgl. JOIN(2017) 450 final.

[20] COM(2016) 860 final.

[21] COM(2017) 292 final.

[22] Vgl. dazu Hummer, W. Von der amerikanischen “Subprime-Crisis” (2007) zum “Europäischen Sta­bilitätsmechanismus” (2013 ff.), in: Hummer, W. (Hrsg.), Die Finanzkrise aus internationaler und österreichischer Sicht – Vom Rettungspaket für Griechenland zum permanenten Rettungsschirm für den Euroraum (2011), S. 231 ff.

[23] Vgl. dazu Hummer, Von der amerikanischen “Subprime-Crisis” (Fn. 22), op. cit.

[24] Vgl. Vertretung des Landes Niedersachsen bei der EU, Wochenbericht (23.10. – 03.11.2017), S. 4 (WB43u44-2017.docx).

[25] Beim sog. „Europäischen Semester“ handelt es sich um ein 2010 eingeführtes Instrument zur ganzjährigen Koordinierung der Wirtschaftspolitiken der EU-Mitgliedstaaten und zur Verhinderung übermäßiger makroökonomischer Ungleichgewichte.

[26] COM(2017) 592 final.

[27]  COM(2017) 650 (Fn. 2), S. 8.

[28] Vgl. dazu Hummer, W. Katastrophenschutz innerhalb und außerhalb der Union – Das „Katastrophenschutzverfahren der EU“ und das „Sendai Framework for Disaster Risk Reduction“, EU-Infothek, vom 17. Juli 2017, S. 1 ff.

[29] Vgl. dazu Hummer, W. Terrorismusbekämpfung in der Europäischen Union – Rahmenbedingungen, Strategien und Zuständigkeiten, Zeitschrift für Europarechtliche Studien (ZEuS) 2/2017, S. 145 ff.

[30] COM(2017) 612 final.

[31] Vgl. dazu Hummer, W. Erlebt Schengen eine Renaissance oder geht es unter? Wird aus den vorübergehenden Wiedereinführungen von Binnengrenzkontrollen eine Dauereinrichtung?, in: Kellerhals, A. (Hrsg.), EIZ-183, 70 Jahre Churchill-Rede in Zürich – Europa wohin? (2017), S. 209 ff.

[32] IP/2015/4956.

[33] Vgl. dazu Kommission (Hrsg.), Das Gemeinsame Europäische Asylsystem (2014).

[34] COM(2016) 270 final.

[35] COM(2014) 163 final und COM(2014) 164 final.

[36] COM(2016) 378 final.

[37] Vgl. Hummer, W. Die erstmalige Einrichtung einer „Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit“ (PESCO) im Sicherheits- und Verteidigungsbereich durch 23 Mitgliedstaaten der EU – und zwar unter Teilnahme des dauernd neutralen Österreichs, EU-Infothek, vom 27. November 2017.

[38] COM(2017) 294 final.

[39] COM(2017) 763 final.

[40] COM(2015) 215 final.

[41] COM(2017) 650 (Fn. 2), S. 11.

[42] COM(2017) 482 final.

[43] Vgl. dazu den Anhang des Durchführungsbeschlusses der Kommission zur Annahme des Arbeitsprogramms für 2018; C(2017) 5385 final, Annex 1.

[44] COM(2017) 262 final.

[45] COM(2017) 481 final.

[46] Vgl. dazu Hummer, W. Gelingt nunmehr die verpflichtende Erfassung von Lobby-Aktivitäten in der EU? Konsultation der europäischen Öffentlichkeit zur Umgestaltung des Transparenzregisters, ÖGfE Policy Brief 16‘2016, S. 1 ff.

[47] Vgl. dazu Hummer, W. Der „Brexit“ und seine Auswirkungen auf die zukünftige Ausgestaltung der Beziehungen der EU zum Vereinigten Königreich, Zeitschrift für Europarecht (EuZ) 6/2016, S. 158 ff.

[48] Vgl. dazu die Stellungnahme der Bundesarbeitskammer zum Arbeitsprogramm der Kommission 2018 an das BMWFW, vom 15. Dezember 2017 (EU-GSt/Ey/Fu).

[49] COM(2017) 2025 (Fn. 7), op. cit..

[50] COM(2017) 206 final.

[51] COM(2017) 240 final.

[52] COM(2017) 291 final.

[53] COM(2017) 315 final.

[54] COM(2017) 358 final.

[55] Vgl. dazu Hummer, W. Das Szenario 4 des Weissbuchs der Kommission zur Zukunft Europas: „Weniger, aber effizienter“ – Komplexe Vorgaben für die „Task-Force für Subsidiarität, Proportionalität und „Weniger, aber effizienteres Handeln““, EU-Infothek, vom 19. Dezember 2017, S. 1 ff.

[56] ABl. 2016, C 202, S. 281 ff.

[57] Am 11. Jänner 2018 betonte der bulgarische Finanzminister, Wladislaw Goranow, dass Bulgarien alle Konvergenzkriterien erfülle und dementsprechend auch noch im heurigen Jahr 2018 einen Antrag auf Aufnahme in die Euro-Zone als 20. Mitglied stellen werde. Das Wirtschaftswachstum Bulgariens habe 2017 3,9%, die Verschuldung nur 26.8% des BIP und die Inflation lediglich 1% betragen; vgl. Bulgarien will den Euro: Antrag bis Mitte 2018, Kurier, vom 12. Jänner 2018, S. 14.

[58] Das Vereinigte Königreich, als der viertgrößte der 12 Nettozahler in der EU, zahlte 2014 insgesamt 11, 34 Mrd. Euro in den Haushalt der EU ein. Rechnet man davon die Zuwendungen der EU an das Vereinigte Königreich ab, verbleiben netto 4,93 Mrd. Euro, die dem EU-Haushalt im Falle eines „Brexit“ fehlen würden; Sackmann, C. Warum ein Brexit Deutschland 1,2 Milliarden Euro pro Jahr kostet, Finanzen100, vom 21. Juni 2016.

[59] Vgl. Hummer, W. Die Einrichtung der „Europäischen Staatsanwaltschaft“ als bisher letzter Fall einer „verstärkten Zusammenarbeit“ in der EU, Zeitschrift für Rechtsvergleichung (ZfRV), 1/2018.

[60] COM(2017) 650 (Fn. 2), S. 14.

[61] Factsheet. The story of the „Spitzenkandidaten“, June 2014; http://juncker.epp.eu/sites/default/files/attachments/factsheet_-_story-of-spitzenkandidaten_final.pdf

[62] COM(2017) 650 (Fn. 2), S. 14.

[63] Vgl. dazu Vollendung der Agenda für bessere Rechtsetzung: bessere Lösungen für bessere Ergebnisse (COM(2017) 651 final).

[64] ABl. 2016, C 123, S. 1 ff.

[65] Bessere Ergebnisse durch bessere Rechtsetzung – Eine Agenda der EU (COM(2015) 215 final); die Qualität von Folgenabschätzungen und ausgewählten Evaluierungen werden vom unabhängigen „Ausschuss für Regulierungskontrolle“ der Kommission überprüft (https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/regulatory-scrutiny-board_de).

[66] EU-Recht: Bessere Ergebnisse durch bessere Anwendung (C(2016) 8600).

[67] https://ec.europa.eu/info/law/contribute-law-making_de.

[68] COM(2017) 651 final, S. 7 f.

[69] COM(2017) 651 (Fn. 68), S. 14.

[70] C(2016) 8600 (Fn. 66), op. cit..

[71] C(2017) 650 (Fn. 2), S. 17.

[72] Vgl. dazu Hummer, W. Die Europäische Union – ein „Sanierungsfall“?, in: Halper, D. – Kammel, A. (Hrsg), Quergedacht. Perspektiven zu Politik, Sicherheit und Europa, Festschrift für W. Fasslabend (2014), S. 367 ff.

[73] Federführend war diesbezüglich das damalige Mitglied der Europäischen Kommission, Olli Rehn.

[74] Bestehend aus: Gilbert Guillaume (Präsident), Rolf Einar Fife, Vaughan Lowe, Nicolas Michel und Bruno Simma. Registrar: Dirk Pulkowski.

[75] PCA Case No. 2012-04.

[76] Damit spielte Juncker vor allem auf Serbien, den Kosovo und andere Westbalkanstaaten an; vgl. Mühlbauer, P. Adria-Grenzkonflikt zwischen Kroatien und Slowenien, Telepolis, vom 9. Januar 2018.

[77] Vgl. Adria-Grenzkonflikt Kroatien-Slowenien: Umstrittener Schiedsspruch in Kraft; https://wwwdirekt.unzensuriert.at/content/0025887-Adria-Grenzkonflikt-Kroatien-Slo

[78] Barigazzi, J. Slovenian PM: EU enlargement at risk if Croatia border ruling ignored, Politico, vom 29. Juni 2017; https://www.politico.eu/article/slovenian-pm-eu-enlargement-at-risk-if-croatia-border-

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